Ý định của chính phủ Việt Nam muốn lập ba đặc khu kinh tế Vân Đồn, Bắc Vân Phong, Phú Quốc gây tranh cãi trong công luận mà đỉnh điểm là các cuộc biểu tình rầm rộ trên cả nước hồi tháng 6. Tác giả Nguyễn Minh Quang, giảng viên Đại học Cần Thơ và là đồng sáng lập viên của Diễn đàn Môi trường Mekong, vừa có bài viết liên quan đến đề tài này đăng trên tờ Diplomat, phân tích về bối cảnh và tình hình chính trị trong nước để giải thích quyết tâm của Hà Nội trong việc phát triển các đặc khu kinh tế cùng những lợi-hại từ các đặc khu.
Chính phủ Việt Nam xem các đặc khu kinh tế (SEZ) là nguồn tạo ra đà tăng trưởng kinh tế quan trọng trong tương lai và dẫn đến những cải cách thể chế mang tính đột phá. Tuy nhiên, không may là sự khởi đầu của các đặc khu kinh tế ở Việt Nam không có vẻ gì là xán lạn cho lắm. Trong lúc chỉ còn một vài tuần nữa là luật đặc khu được đưa ra Quốc hội tại kỳ họp sắp tới, chúng ta cũng nên xem lại dự thảo bộ luật cũng như xem lại các đặc khu kinh tế trong nước để xác định những vấn đề lớn và những bài học lâu dài cho chính phủ trong việc xây dựng các đặc khu - một ván bài kinh tế lớn mà trước đây đã từng được thử nghiệm và bãi bỏ.
Tại sao lại làm đặc khu kinh tế?
Sau ba thập niên thu hút đầu tư nước ngoài (FDI), Việt Nam đã thành lập 18 khu kinh tế ven biển với gần 325 khu công nghiệp được Nhà nước hậu thuẫn trên khắp cả nước. Những khu công nghiệp này ra đời để tung ra một loạt những ưu đãi cho các nhà đầu tư, bao gồm miễn giảm thuế (hay thậm chí là mức thuế bằng không) đối với một số mặt hàng chọn lọc, giảm hoặc miễn thuế thu nhập doanh nghiệp và giảm tiền thuê đất cũng như các chi phí khác. Do phần lớn đất nông nghiệp được lấy để phục vụ công nghiệp hóa vẫn chưa được sử dụng, những khu kinh tế hiện tại vẫn còn chỗ trống cho các nhà đầu tư nước ngoài. Vậy thì tại sao chính phủ lại muốn mở thêm các đặc khu kinh tế nữa?
Phân tích kỹ về bối cảnh và tình hình chính trị trong nước sẽ giúp giải thích quyết tâm của Hà Nội trong việc phát triển các đặc khu kinh tế.
Trước tiên, chính phủ Việt Nam cảm thấy hứng thú và khích lệ trước sự phát triển thần kỳ của các đặc khu kinh tế ở Trung Quốc, Các tiểu vương quốc Ả Rập thống nhất (UAE) và Singapore. Thứ hai, có một đà mới để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế trong nước là hết sức quan trọng trong bối cảnh Cuộc cách mạng Công nghiệp lần thứ 4 đã dẫn đến những thay đổi toàn cầu. Thứ ba, chính quyền trung ương và các địa phương đã đưa ra những ưu đãi hấp dẫn nhất mà họ có nhưng vẫn không thu hút được nhiều nhà sản xuất cao cấp, các công nghệ mới và những kiến thức quản lý hiện đại mà họ mong muốn. Trong khi đó, các tài nguyên đất đai và khoáng sản cho những ngành nghề truyền thống đã bị khai thác quá mức.
Thêm vào đó, nhiều thỏa thuận tự do thương mại song phương và đa phương mà Việt Nam đã ký kết, chẳng hạn như với Liên minh châu Âu và Hiệp định Đối tác Xuyên Thái Bình Dương Toàn diện và Tiến bộ (CPTPP), sẽ chóng có hiệu lực. Những hiệp định thương mại tự do này sẽ giảm đáng kể doanh thu thuế và tăng gánh nợ công của Việt Nam. Do đó, thiết lập những đặc khu kinh tế mới sẽ đem đến một lựa chọn thay thế rõ ràng để giúp đảm bảo ngân sách nhà nước. Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã ước tính rằng các đặc khu kinh tế mỗi năm sẽ đem về 10 tỷ đô la từ tiền thuế và tiền cho thuê đất.
Hơn nữa, kể từ khi Đổi Mới, Đảng Cộng sản Việt Nam đã nhìn nhận vai trò của các doanh nghiệp tư nhân như là động lực phát triển kinh tế và là điều kiện cần thiết trong giai đoạn đầu xây dựng chủ nghĩa xã hội. Tuy nhiên, nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa hiện tại có những khiếm khuyết và không thể đáp ứng yêu cầu cao hơn của ‘chủ nghĩa xã hội tự do mới’ và hội nhập quốc tế. Tình trạng tham nhũng tràn lan và những vụ thua lỗ nghìn tỷ của các tập đoàn nhà nước nhấn mạnh nhu cầu thiết yếu phải có những sửa đổi về thể chế. Do đó, ba đặc khu kinh tế ven biển được đề xuất ở Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc vốn có những ưu thế địa chiến lược và giàu tài nguyên thiên nhiên dường như là những lựa chọn tối ưu để chính phủ có những thử nghiệm về thể chế vào lúc này.
Một số người thuộc giới tinh hoa ở Hà Nội lập luận rằng ‘các đặc khu kinh tế là nơi thu hút phượng hoàng đến đẻ trứng. Nếu Việt Nam chỉ xây những cái tổ nhỏ cho chim se sẻ thì phượng hoàng sẽ không đến.’ Nhưng các đặc khu kinh tế sẽ trông như thế nào và những nhà đầu tư kiểu nào mới được xem là ‘phương hoàng’ vẫn là những câu hỏi chưa có lời giải đáp trong dự luật. Những người ủng hộ cũng cho rằng đặc khu kinh tế cần phải được điều hành bằng ‘cơ chế chính trị đặc biệt cũng như các chính sách đặc thù’, nhưng dự luật đặc khu và bộ luật hiện hành về các khu kinh tế lại giống nhau rất nhiều ngoại trừ điều khoản cho thuê đất 99 năm, những ưu đãi về thuế hào phóng hơn và dịch vụ sòng bạc.
Mục tiêu công khai của các đặc khu được nêu trong dự luật là ưu tiên phát triển các ngành kỹ nghệ ‘xanh, công nghệ cao và dựa vào tri thức’. Tuy nhiên, trên thực tế, những ngành nghề không liên quan hay thậm chí trái ngược như sân golf, các khu nghỉ mát, du lịch đại chúng, sòng bài và lắp ráp máy móc lại có vị trí nổi bật trong danh sách các ngành nghề kinh doanh được phê chuẩn. Dự thảo luật đặc khu hiên tại, nếu không được sửa đổi, dường như ưu đãi cho các nhà đầu tư bất động sản và những kẻ đầu cơ đất đai vốn đang làm mưa làm gió tại ba địa điểm được đề xuất xây đặc khu và những kẻ chuyên trốn thuế thu nhập doanh nghiệp.
Một vấn đề còn quan trọng hơn nữa là những người soạn thảo dự luật đặc khu không đưa ra được bất kỳ ý tưởng đột phá nào khác biệt với mô hình đặc khu tương tự ở 13 quốc gia trên khắp thế giới mà các nhà hoạch định chính sách Việt Nam đã nghiên cứu học hỏi. Chính vì vậy, dự luật của Việt Nam không xây dựng được bản sắc riêng cho các đặc khu. Ưu đãi cho các nhà đầu tư có thể rất quan trọng trong việc đưa các đặc khu đi vào hoạt động, nhưng mô hình đặc khu kinh tế dựa trên ưu đãi đã chứng tỏ không còn là mô hình có hiệu quả trong nền kinh tế trí thức toàn cầu ngày nay mà những yếu tố như sự minh bạch, tính liêm chính và một môi trường kinh doanh lành mạnh dường như quan trọng hơn rất nhiều so với các ưu đãi về thuế và đất đai.
Việt Nam không phải là quốc gia duy nhất ở đông nam Á muốn phát triển đặc khu. Ít nhất ba đặc khu đang được xây dựng ở Myanmar trong khi Campuchia và Lào đang hứng chịu những tác dụng phụ của các đặc khu của họ vốn đang trở thành những lãnh địa của người Trung Quốc. Do đó, Việt Nam có cơ hội cân nhắc lại và quyết định mô hình đặc khu nào sẽ phù hợp với đất nước: đặc khu kiểu Trung Quốc, đặc khu kiểu thực dân mới hay đặc khu dựa trên kinh tế trí thức thật sự? Nếu không có những ý tưởng mới, những chính sách tốt và những chiến lược thận trọng để thu hút đầu tư nước ngoài, các đặc khu của Việt Nam sẽ không có gì đặc biệt trong mắt các nhà đầu tư toàn cầu và trở thành những điểm nóng đầu tư có tính cạnh tranh cao.
Bài học gì từ các khu kinh tế hiện tại?
Những tiếng nói chỉ trích các đặc khu kinh tế thường gặp nhất là viện đến các yếu tố an ninh quốc gia và chủ quyền lãnh thổ, tăng gánh nợ công và mô hình quản trị đặc khu theo như trong dự thảo. Độ phức tạp và sự thất bại của nhiều đặc khu kinh tế toàn cầu đã chứng tỏ có những nguy cơ lớn mà chính phủ Việt Nam cần phải tính đến một cách kỹ lưỡng. Do đó, thay vì tập trung vào các triển vọng trong tương lai, cần nhìn kỹ hơn vào những di sản mà những khu kinh tế hiện tại để lại thì mới có thể thấy được những bài học quý giá trong việc định hình chính sách đối với đặc khu kinh tế.
Trước hết, Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc liên tục nhấn mạnh rằng chính phủ muốn Việt Nam chủ động hội nhập vào Cuộc cách mạng Công nghiệp 4.0, nhưng liệu những đặc khu kinh tế này có phải là nơi tốt nhất để khởi động cuộc cách mạng công nghiệp này ở Việt Nam? Xương sống của những đặc khu thành công ở Trung Quốc, Hàn Quốc, Malaysia, Singapore và UAE chính là vị trí địa chiến lược vốn quyết định dòng đầu tư nước ngoài. Còn ở Việt Nam, rất ít khu kinh tế nào trong số 325 khu thành công nhờ vào sự gần gũi về địa lý với Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh. Khó mà nhận ra lý do đằng sau quyết định chọn những đặc khu kinh tế mới này vốn đều cách biệt về địa lý với trình độ kinh tế xã hội và cơ sở hạ tầng vẫn còn hoàn toàn kém phá triển và không thích hợp cho các hoạt động kinh tế dựa trên kỹ thuật cao. Một số người thậm chí còn cho rằng đó là lựa chọn sai lầm do những nơi đề xuất xây đặc khu đều là những khu vực nhạy cảm về địa chính trị: Vân Đồn ở Vịnh Bắc Bộ, Bắc Văn Phong nằm hướng ra Biển Đông còn Phú Quốc nằm ở Vịnh Thái Lan ngay sát bên đặc khu kinh tế Sihanoukville của Campuchia vốn Trung Quốc có sự hiện diện áp đảo. Với chế độ cho thuê đất lâu dài như thế và các chính sách miễn thị thực như trong dự luật thì chắc chắn Trung Quốc sẽ là nước được lợi nhiều nhất nhất là khi Việt Nam đã là nơi các đầu tư Trung Quốc nhắm đến trong những năm gần đây.
Thứ hai, không có quy trình chuẩn mực hướng dẫn cách làm khi các đặc khu kinh tế không đáp ứng được mục tiêu đề ra. Hoạt động và quản lý yếu kém tại đa số các khu công nghiệp và khu kinh tế của Việt Nam hiện nay, cộng với sự suy thoái môi trường trầm trọng và lãng phí đất đai, chắc chắn là những thiếu sót lớn. Tệ hơn nữa, chúng là bằng chứng rõ ràng cho thấy sự khinh suất của chính phủ trong quá trình chuẩn bị cho các dự án đầu tư nước ngoài. Sự vô dụng của chính quyền địa phương trước thất bại của các khu kinh tế này thể hiện rõ sự thiếu vắng cơ chế giảm thiểu nguy cơ và các chính sách phản ứng vốn cần thiết cho bất kỳ ván bài kinh tế nào.
Bên cạnh đó, câu trả lời cho câu hỏi người dân Việt Nam sẽ có lợi ích như thế nào từ các đặc khu này vẫn còn mơ hồ. Tương tự, cũng không có câu trả lời rõ ràng đối với việc chính phủ sẽ giải quyết như thế nào gánh nợ công tăng cao do đầu tư mạnh mẽ vào cơ sở hạ tầng và những khoản đầu tư ban đầu vào các đặc khu, mất trật tự xã hội, cạnh tranh không công bằng giữa các nhà đầu tư bên trong và bên ngoài các đặc khu, trốn thuế bên cạnh những vấn đề khác. Số tiền đổ vào các đặc khu có thể có ích rất nhiều trong việc hiện đại hóa các trung tâm kinh tế hiện tại, xây dựng các cơ hội mới, hợp tác mới và tương lai mới cho những người dân bị bỏ lại phía sau. Chính phủ Việt Nam rõ ràng nhìn ra những vấn đề này, nhưng giải quyết chúng ngay từ đầu là việc quan trọng để tránh những hậu họa chính tri đáng lo hơn sau này.
Vấn đề sau cùng là liệu các đặc khu có dẫn đến mối liên hệ đáng kể giữa tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội hay không?
Việt Nam hiện đang đối mặt một nghịch lý rõ ràng: có quá nhiều khu kinh tế mọc lên nhưng có quá ít cơ hội việc làm cho những sinh viên tốt nghiệp trong các ngành khoa học, kỹ thuật, kỹ sư và toán.
Kết quả là, hàng chục ngàn sinh viên tốt nghiệp các ngành này mỗi năm nhưng lại có rất ít cơ hội việc làm. Các công việc chân tay vẫn chiếm ưu thế trong các khu kinh tế trên cả nước trong khi dòng đầu tư nước ngoài vào Việt Nam chủ yếu được thúc đẩy bởi lao động giá rẻ và những ưu đãi lớn. Đầu tư nước ngoài kiểu này dẫn đến nhận thức đáng lo rằng học hành thật tốt lại có cơ hội công việc tồi do tỉ lệ thất nghiệp trong số những sinh viên tốt nghiệp đang ở mức cao.
Rõ ràng là có sự trật nhịp giữa giáo dục, vốn đang tạo ra lực lượng lao động trình độ cao, với mô hình tăng trưởng kinh tế hiện tại vốn dẫn đến rất nhiều cơ hội việc làm trình độ thấp. Nói cách khác, có một sự đánh đổi giữa tăng trưởng ngắn hạn và cam kết phát triển bền vững. Rõ ràng là chính phủ Việt Nam rất cần tăng trưởng kinh tế liên tục để duy trì phát triển kinh tế-xã hội. Do đó, những đánh giá lạc quan về ‘thành tựu’ phát triển kinh tế của Việt Nam trong những thập niên qua và sự tiếp tục chiến lược đầu tư nước ngoài như thể hiện trong luật đặc khu cần phải được xem xét lại.
Ông Nguyễn Minh Quang là giảng viên Đại học Cần Thơ và là đồng sáng lập viên của Diễn đàn Môi trường Mekong. Ông hiện là nghiên cứu sinh Tiến sĩ tại Viện Nghiên cứu Xã hội Quốc tế (IISS), Đại học Erasmus Rotterdam, Hà Lan. Bài phân tích này được đăng trên tờ Diplomat.
