Vấn đề quan trọng thứ 3 thường được nhắc đến dưới cái tên là “hạn chế mềm về ngân sách” (soft-budget constraint) – theo cách nói của Janos Kornai. Các SOE, vì là doanh nghiệp của nhà nước, và vì vậy là một phần của nhà nước, nên họ có thể xin được nhà nước ra tay cứu mỗi khi họ bị thua lỗ và đứng trước khả năng phá sản. Điều này đặc biệt đúng với các SOE hoạt động trong các ngành được coi là xương sống của nền kinh tế và có ảnh hưởng lớn về mặt dân sinh như điện hoặc năng lượng. Ví dụ điển hình được nhắc tới trên thế giới là hệ thống “các doanh nghiệp ốm yếu” của Ấn Độ - vốn không bao giờ bị phá sản do sự hỗ trợ của chính phủ.
Ba vấn đề trên thường được dùng để giải thích cho sự yếu kém của các SOE. Tuy nhiên, điều cần nhận thấy là cả ba vấn đề này đều tồn tại ngay cả trong một số các doanh nghiệp tư nhân. Thí dụ với các doanh nghiệp tư nhân lớn, đã niêm yết, và có cấu trúc sở hữu phân tán, câu chuyện “vấn đề người chủ - người thợ” và “vấn đề ăn theo” luôn là các vấn đề lớn. Trong khi đó, với các doanh nghiệp tư nhân lớn và quan trọng, khái niệm “quá to để đổ vỡ” (too big to fail) cũng đã trở nên nổi tiếng, nhất là trong cuộc khủng hoảng kinh tế thế giới vừa qua. Nhiều doanh nghiệp tư nhân này đã được chính phủ đứng ra cứu giúp vì lo ngại rằng sự xụp đổ của họ sẽ khiến nền kinh tế còn lâm vào chỗ lầm than hơn. Nói cách khác, các doanh nghiệp này cũng được hưởng cái gọi là “hạn chế mềm về ngân sách” y chang như các doanh nghiệp nhà nước.
Nếu không tư nhân hóa thì làm gì?
Câu chuyện tư nhân hóa thường được coi là lời giải cuối cùng cho tình trạng kém hiệu quả của doanh nghiệp nhà nước. Tuy nhiên điều này không phải bao giờ cũng khả thi về mặt chính trị. Thêm nữa, như phần trên đã lập luận, không phải doanh nghiệp SOE nào cũng tệ, kể cả ở Việt Nam, và các vấn đề cốt lõi của SOE cũng vẫn thấp thoáng tồn tại ngay cả khi nó đã được tư nhân hóa.
Vậy thì, giả sử rằng tư nhân hóa không phải là một lựa chọn, thì có thể làm gì để nâng cao hiệu quả của các SOE này? Có 3 hướng giải quyết:
Cải cách về tổ chức: Trong một nghiên cứu xuất bản năm 2007 của Ban kinh tế và xã hội của Liên Hiệp Quốc, tác giả Ha-Joon Chang cho rằng phải xem lại mục tiêu hoạt động của các SOE này. Thông thường, các SOE phải gánh trên vai quá nhiều mục tiêu, từ chuyện thực hiện các mục tiêu xã hội, đảm bảo công ăn việc làm cho người lao động, công nghiệp hóa, đến chuyện cung cấp các dịch vụ căn bản. Các mục tiêu này không có gì là sai, nhưng nhồi chừng đó mục tiêu vào một doanh nghiệp sẽ làm khó cho lãnh đạo của doanh nghiệp vì trong nhiều trường hợp họ không thể biết được mục tiêu nào quan trọng hơn.
Vấn đề quyền lợi và trách nhiệm của những người làm việc trong các SOE cũng đặc biệt quan trọng. Cần có một hệ thống chính sách gắn chặt quyền lợi của các lãnh đạo SOE với hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp này. Bên cạnh đó cũng cần có cơ chế sử phạt hết sức khắt khe với các lãnh đạo bất tài hoặc lạm dụng vị trí để trục lợi. Việc sử phạt đơn thuần bằng điều chuyển công tác từ chỗ này sang chỗ khác rõ ràng không đem lại tác dụng răn đe gì. Việc trả lương theo kiểu cán bộ nhà nước và cũng không có cơ chế thưởng theo lợi nhuận cũng không đem lại bất cứ động cơ mạnh mẽ nào cho lãnh đạo SOE để biến doanh nghiệp thành nơi làm ăn có lãi.
Nâng cao cạnh tranh: Đã có nhiều bài học về việc các SOE cạnh tranh khốc liệt với khu vực tư nhân và/hoặc các doanh nghiệp nhà nước khác. Ở Pháp, Renault là doanh nghiệp nhà nước cho tới năm 1996 và trước đó nó phải cạnh tranh với một doanh nghiệp tư nhân hàng đầu trong nước là Peugeot và nhiều doanh nghiệp nước ngoài. Các doanh nghiệp như EMBRAER hoặc POSCO phải cạnh tranh với các doanh nghiệp cùng ngành trên quy mô toàn cầu. Năm 1991, Hàn Quốc thành lập một SOE mới là DACOM để cạnh tranh với một SOE lớn khác cùng ngành là Korea Telecom. Ở Việt Nam, Viettel được thành lập hơn 10 năm trước để cạnh tranh lại với VNPT.
Môi trường càng cạnh tranh thì các doanh nghiệp này càng phải vận động để hiệu quả hơn. Và trường hợp các SOE cạnh tranh trực tiếp với nhau còn thú vị hơn nữa vì khả năng kẻ thua cuộc tìm đến nhà nước để kêu cứu bị hạn chế đi rất nhiều.
Vấn đề nằm ở chỗ là có nhiều doanh nghiệp SOE hoạt động trong các lĩnh vực độc quyền tự nhiên, vì thế không thể có cạnh tranh thực sự. Theo Chang, nhà nước có thể tạo ra các môi trường “tựa như cạnh tranh thật” để kích thích SOE họat đông hiệu quả hơn. Thí dụ, một doanh nghiệp điện toàn quốc như EVN có thể bị tách ra làm nhiều công ty độc lập hoạt động ở từng địa bàn khác nhau. Nhà nước có thể dựa vào kết quả hoạt động của các đơn vị này để thưởng doanh nghiệp có kết quả kinh doanh tốt hơn và phạt các công ty làm ăn kém cỏi.
Cải cách về giám sát: Chất lượng thông tin, năng lực, quyền lực của cơ quan giám sát, cũng như trách nhiệm liên đới của cơ quan giám sát phải rất minh bạch và rõ ràng. Chang cho rằng trong nhiều quốc gia, cơ quan giám sát thậm chí còn không được tiếp cận với các thông tin tối thiểu như báo cáo tài chính, và cũng không chịu trách nhiệm gì khi doanh nghiệp mà mình giám sát làm ăn thua lỗ triền miên. Như thế, thì không cách gì các SOE này làm ăn khá lên được.
Theo Chang, chỉ nên có một cơ quan duy nhất có năng lực tốt thực hiện việc giám sát các SOE thay vì có nhiều cơ quan giám sát và có chức năng trồng tréo nhau. Lý do là trong những trường hợp như vậy các cơ quan này thường đổ thừa cho nhau và không có đơn vị nào là người chịu trách nhiệm cuối cùng. Trong trường hợp của Singapore, Temasek Holdings là đơn vị đảm nhiệm vai trò như vậy.
Việc cải cách về giám sát liên quan đến các vấn đề rộng lớn hơn đối với công chức nhà nước. Nó bao gồm từ câu chuyện năng lực chuyên môn để tiến hành giám sát có hiệu quả, đến câu chuyện thu nhập và động cơ để thực hiện việc giám sát một cách minh bạch. Sẽ không có bước tiến thần kỳ nào trong ngắn hạn theo hướng này, tuy nhiên, nó là một con đường mà cuối cùng, nếu đi được đến đích, sẽ làm cho câu chuyện hiệu quả của các doanh nghiệp nhà nước được cải thiện rất nhiều.
* Blog của Tiến sĩ Trần Vinh Dự là blog cá nhân. Các bài viết trên blog được đăng tải với sự đồng ý của Ðài VOA nhưng không phản ánh quan điểm hay lập trường của Chính phủ Hoa Kỳ.
Ba vấn đề trên thường được dùng để giải thích cho sự yếu kém của các SOE. Tuy nhiên, điều cần nhận thấy là cả ba vấn đề này đều tồn tại ngay cả trong một số các doanh nghiệp tư nhân. Thí dụ với các doanh nghiệp tư nhân lớn, đã niêm yết, và có cấu trúc sở hữu phân tán, câu chuyện “vấn đề người chủ - người thợ” và “vấn đề ăn theo” luôn là các vấn đề lớn. Trong khi đó, với các doanh nghiệp tư nhân lớn và quan trọng, khái niệm “quá to để đổ vỡ” (too big to fail) cũng đã trở nên nổi tiếng, nhất là trong cuộc khủng hoảng kinh tế thế giới vừa qua. Nhiều doanh nghiệp tư nhân này đã được chính phủ đứng ra cứu giúp vì lo ngại rằng sự xụp đổ của họ sẽ khiến nền kinh tế còn lâm vào chỗ lầm than hơn. Nói cách khác, các doanh nghiệp này cũng được hưởng cái gọi là “hạn chế mềm về ngân sách” y chang như các doanh nghiệp nhà nước.
Nếu không tư nhân hóa thì làm gì?
Câu chuyện tư nhân hóa thường được coi là lời giải cuối cùng cho tình trạng kém hiệu quả của doanh nghiệp nhà nước. Tuy nhiên điều này không phải bao giờ cũng khả thi về mặt chính trị. Thêm nữa, như phần trên đã lập luận, không phải doanh nghiệp SOE nào cũng tệ, kể cả ở Việt Nam, và các vấn đề cốt lõi của SOE cũng vẫn thấp thoáng tồn tại ngay cả khi nó đã được tư nhân hóa.
Vậy thì, giả sử rằng tư nhân hóa không phải là một lựa chọn, thì có thể làm gì để nâng cao hiệu quả của các SOE này? Có 3 hướng giải quyết:
Cải cách về tổ chức: Trong một nghiên cứu xuất bản năm 2007 của Ban kinh tế và xã hội của Liên Hiệp Quốc, tác giả Ha-Joon Chang cho rằng phải xem lại mục tiêu hoạt động của các SOE này. Thông thường, các SOE phải gánh trên vai quá nhiều mục tiêu, từ chuyện thực hiện các mục tiêu xã hội, đảm bảo công ăn việc làm cho người lao động, công nghiệp hóa, đến chuyện cung cấp các dịch vụ căn bản. Các mục tiêu này không có gì là sai, nhưng nhồi chừng đó mục tiêu vào một doanh nghiệp sẽ làm khó cho lãnh đạo của doanh nghiệp vì trong nhiều trường hợp họ không thể biết được mục tiêu nào quan trọng hơn.
Vấn đề quyền lợi và trách nhiệm của những người làm việc trong các SOE cũng đặc biệt quan trọng. Cần có một hệ thống chính sách gắn chặt quyền lợi của các lãnh đạo SOE với hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp này. Bên cạnh đó cũng cần có cơ chế sử phạt hết sức khắt khe với các lãnh đạo bất tài hoặc lạm dụng vị trí để trục lợi. Việc sử phạt đơn thuần bằng điều chuyển công tác từ chỗ này sang chỗ khác rõ ràng không đem lại tác dụng răn đe gì. Việc trả lương theo kiểu cán bộ nhà nước và cũng không có cơ chế thưởng theo lợi nhuận cũng không đem lại bất cứ động cơ mạnh mẽ nào cho lãnh đạo SOE để biến doanh nghiệp thành nơi làm ăn có lãi.
Nâng cao cạnh tranh: Đã có nhiều bài học về việc các SOE cạnh tranh khốc liệt với khu vực tư nhân và/hoặc các doanh nghiệp nhà nước khác. Ở Pháp, Renault là doanh nghiệp nhà nước cho tới năm 1996 và trước đó nó phải cạnh tranh với một doanh nghiệp tư nhân hàng đầu trong nước là Peugeot và nhiều doanh nghiệp nước ngoài. Các doanh nghiệp như EMBRAER hoặc POSCO phải cạnh tranh với các doanh nghiệp cùng ngành trên quy mô toàn cầu. Năm 1991, Hàn Quốc thành lập một SOE mới là DACOM để cạnh tranh với một SOE lớn khác cùng ngành là Korea Telecom. Ở Việt Nam, Viettel được thành lập hơn 10 năm trước để cạnh tranh lại với VNPT.
Môi trường càng cạnh tranh thì các doanh nghiệp này càng phải vận động để hiệu quả hơn. Và trường hợp các SOE cạnh tranh trực tiếp với nhau còn thú vị hơn nữa vì khả năng kẻ thua cuộc tìm đến nhà nước để kêu cứu bị hạn chế đi rất nhiều.
Vấn đề nằm ở chỗ là có nhiều doanh nghiệp SOE hoạt động trong các lĩnh vực độc quyền tự nhiên, vì thế không thể có cạnh tranh thực sự. Theo Chang, nhà nước có thể tạo ra các môi trường “tựa như cạnh tranh thật” để kích thích SOE họat đông hiệu quả hơn. Thí dụ, một doanh nghiệp điện toàn quốc như EVN có thể bị tách ra làm nhiều công ty độc lập hoạt động ở từng địa bàn khác nhau. Nhà nước có thể dựa vào kết quả hoạt động của các đơn vị này để thưởng doanh nghiệp có kết quả kinh doanh tốt hơn và phạt các công ty làm ăn kém cỏi.
Cải cách về giám sát: Chất lượng thông tin, năng lực, quyền lực của cơ quan giám sát, cũng như trách nhiệm liên đới của cơ quan giám sát phải rất minh bạch và rõ ràng. Chang cho rằng trong nhiều quốc gia, cơ quan giám sát thậm chí còn không được tiếp cận với các thông tin tối thiểu như báo cáo tài chính, và cũng không chịu trách nhiệm gì khi doanh nghiệp mà mình giám sát làm ăn thua lỗ triền miên. Như thế, thì không cách gì các SOE này làm ăn khá lên được.
Theo Chang, chỉ nên có một cơ quan duy nhất có năng lực tốt thực hiện việc giám sát các SOE thay vì có nhiều cơ quan giám sát và có chức năng trồng tréo nhau. Lý do là trong những trường hợp như vậy các cơ quan này thường đổ thừa cho nhau và không có đơn vị nào là người chịu trách nhiệm cuối cùng. Trong trường hợp của Singapore, Temasek Holdings là đơn vị đảm nhiệm vai trò như vậy.
Việc cải cách về giám sát liên quan đến các vấn đề rộng lớn hơn đối với công chức nhà nước. Nó bao gồm từ câu chuyện năng lực chuyên môn để tiến hành giám sát có hiệu quả, đến câu chuyện thu nhập và động cơ để thực hiện việc giám sát một cách minh bạch. Sẽ không có bước tiến thần kỳ nào trong ngắn hạn theo hướng này, tuy nhiên, nó là một con đường mà cuối cùng, nếu đi được đến đích, sẽ làm cho câu chuyện hiệu quả của các doanh nghiệp nhà nước được cải thiện rất nhiều.
* Blog của Tiến sĩ Trần Vinh Dự là blog cá nhân. Các bài viết trên blog được đăng tải với sự đồng ý của Ðài VOA nhưng không phản ánh quan điểm hay lập trường của Chính phủ Hoa Kỳ.
